Sửa đổi quyền sở hữu đất đai trong hiến pháp năm 1992

 
I. Hiến định quyền sở hữu và đất đai trên cơ sở nào?
Trong luật học, quyền sở hữu, bất kỳ sở hữu gì, đều được cấu thành bởi 3 quyền: Quyền chiếm hữu, quyền định đoạt và quyền sử dụng. Quyền chiếm hữu đất được thể hiện trên văn bản nhà nước xác định toạ độ, độ lớn mảnh đất đó, có tên điạ chỉ cá nhân hoặc pháp nhân sở hữu nó, cũng đồng nghĩa với xác lập trách nhiệm pháp lý chủ sở hữu đó đối với nó, như ở Đức được đưa cả vào Hiến pháp, quy định tại Điều 14, khoản 2: “Sở hữu phải chịu trách nhiệm, và khi sử dụng nó phải đồng thời vì lợi ích chung“. Quyền định đoạt là hệ dẫn của quyền chiếm hữu, bao gồm: thừa kế, hiến tặng, thế chấp, mua bán, trao đổi, chuyển nhượng, cho thuê… Quyền sử dụng có thể được chủ sở hữu khai thác hoặc chuyển cho người hay pháp nhân khác, nhưng họ hoàn toàn không có quyền chiếm hữu và định đoạt. Nhờ 2 quyền trên, tài sản sở hữu mới có thể thoả mãn nhu cầu sử dụng của chủ sở hữu, hoặc sinh lợi, và luôn được bảo tồn.

Ở những quốc gia xây dựng trên nền tảng kinh tế thị trường, dưới góc độ nhân quyền, sở hữu được coi là quyền cơ bản của con người, nghĩa là “tạo hóa cho họ những quyền đó, không ai, (nhà nước gì), có thể bác bỏ được“. Về mặt kinh tế, không có quyền sở hữu, không thể mua bán, tài sản không thể sinh lợi, không còn cả khái niệm lợi nhuận lẫn nền kinh tế thị trường, bởi mua bán được định nghĩa là chuyển quyền sở hữu từ người bán sang người mua. Về mặt xã hội, xuất phát từ sở hữu gắn với trách nhiệm, ở các quốc gia đã phát triển, tài sản cho tặng thừa kế đều bị đánh thuế, tỷ phú sở hữu hàng triệu thậm chí tỷ đô la lãi mỗi năm có thể phải đóng thuế thu nhập tới chừng nửa số đó, còn phải đóng tiếp mọi khoản bảo hiểm cho tài sản của mình, và có thể gánh tới nửa phí bảo hiểm cho người lao động của họ, để san sẻ bảo đảm cuộc sống của người làm thuê chỉ đủ khả năng đóng chừng 1 nửa bảo hiểm an sinh cho mình. Sở hữu đất, dù ai sử dụng hay bỏ hoang, hàng tháng còn phải đóng tiền thuế đất, phí thoát nước mưa, phí thuê cắt cỏ, dọn tuyết, phí bảo hiểm bồi thường thiệt hại khi ngộ nhỡ có người qua đó bị tai nạn…, nhiều tới mức tính ra như ở Đức chỉ cần sau dăm bảy chục năm bỏ hoang, tiền bán đất không bù đủ. Nghĩa là sở hữu không phải chỉ có mỗi lợi, mà có thể bị thiệt hại bởi trách nhiệm; nếu không đủ khả năng gánh chịu, không thể sở hữu. Nước Đức không thiếu chủ đất từ chối quyền sở hữu bằng cách bán 1 Euro hoặc giao lại nhà nước để khỏi đóng phí tổn theo trách nhiệm. Với tư cách là quyền cơ bản, sở hữu trong nền kinh tế thị trường, vì vậy, vừa là mục đích nhằm thoả mãn nhu cầu sử dụng, vừa là động lực, nền tảng kinh doanh sinh lợi, giàu có cá nhân, và thịnh vượng quốc gia, phải được luật pháp bảo đảm. Xuất phát từ đó, quyền sở hữu (bao gồm cả đất đai), được nhà nước họ mặc nhiên thừa nhận, như bất kỳ quyền cơ bản nào, vốn được họ coi là giá trị phổ quát của nhân loại, không thay đổi bởi đảng cầm quyền, nói cách khác không mang tính chính trị; Hiến pháp, vì vậy, không nhất thiết phải quy định chi tiết, có thể chỉ ở 1 câu, như Đức quy định tại Chương I Quyền cơ bản, Điều 14, khoản 1, câu 1: “Sở hữu và quyền thừa kế được bảo đảm“. Thậm chí có Hiến pháp chỉ đưa ra tình huống ngoại trừ nhà nước được phép can thiệp, còn người dân được hoàn toàn tự do thực hiện quyền sở hữu của mình, như Hiến pháp Mỹ quy định tại Tu Chính án V, câu cuối cùng: “Sở hữu tư nhân không được phép chiếm đoạt vì mục đích công, nếu không được bồi thường thoả đáng“, mà không cần hiến định trực tiếp nó như Đức.

Đối lập với nền kinh tế thị trường theo đuổi mục đích lợi nhuận, nền kinh tế quản lý tập trung được thiết lập ở khối các nước Xã hội chủ nghĩa trước đây, hay ở những nước như Liby, hoặc “nhị nguyên“ như Nam Tư cũ, nhằm mục đích hoàn thành kế hoạch nhà nước, đều phủ nhận sở hữu tư nhân tư liệu sản xuất, đất đai, và thay thế nó bằng 2 hình thức sở hữu cơ bản, gồm sở hữu của nhà nước được gọi là sở hữu toàn dân, và sở hữu của hợp tác xã hay các tổ chức xã hội liên kết kinh doanh được gọi là sở hữu tập thể; trong đó, đất đai nhất thiết thuộc sở hữu toàn dân, do nhà nước quản lý cấp phát như ngân sách, theo hệ thống cấp chính quyền. Hai hình thức sở hữu cơ bản trên, ở khối các nước Xã hội Chủ nghĩa được gọi chung là Sở hữu Xã hội Chủ nghĩa. Cụ thể, ở CHDC Đức, chúng được hiến định tại chương 2, từ điều 9 tới điều 13, Hiến pháp 1973. Hiến pháp Liên xô 1977, chúng được quy định chi tiết tại chương 2, rất cụ thể: Điều 10 hiến định: Sở hữu Xã hội Chủ nghĩa về tư liệu sản xuất bao gồm sở hữu nhà nước và sở hữu tập thể hợp tác xã hình thành nền tảng kinh tế quốc dân. Điều 11: Sở hữu nhà nước là của chung toàn dân. Đất đai thuộc sở hữu nhà nước. Điều 12: Đất đai được giao cho các tổ chức kinh tế sử dụng miễn phí lâu dài. Điều 13: Cho phép công dân sử dụng đất đai để làm kinh tế phụ, vườn tược, hay làm nhà riêng theo luật định. Tài sản do cá nhân sở hữu hay được quyền sử dụng, không được phép đem lại thu nhập mà không do lao động của mình làm ra (tức không được kinh doanh), hay sử dụng nó làm thiệt hại lợi ích của tập thể, nhà nước.

Như vậy, khái niệm quyền sở hữu đất đai ở các nước quản lý kinh tế tập trung, đối với cá nhân, doanh nghiệp, hay bất cứ tổ chức nào sử dụng nó, đều bị phủ định đã đành, nhưng đối với nhà nước cũng không cùng nội hàm với khái niệm đó trong nền kinh tế thị trường, bởi không thể tranh chấp, kiện tụng về nó, không ai chịu trách nhiệm pháp lý trước phán xét của toà án khi gây thiệt hại hay bị thiệt hại, không được mua bán, không sinh lợi, không thừa kế… và chỉ áp dụng riêng cho những quốc gia đó, nên không còn là một khái niệm pháp lý, trở thành một phạm trù. Cũng chính vì vậy, nó hoàn toàn phù hợp với nền kinh tế theo đuổi mục đích chính trị, nhằm xoá bỏ sở hữu tư nhân tư liệu sản xuất được Mác cho là nguồn gốc bóc lột giá trị thặng dư, gây bất công, phân chia giai cấp, tư sản và vô sản, với kỳ vọng tạo dựng mới một nền kinh tế phát triển nhất, một xã hội xây dựng trên đó, hoàn toàn ưu việt, tự do, bình đẳng, bác ái, không kẻ giàu người nghèo vốn luôn là lý tưởng, khát vọng muôn đời của nhân loại.

II. Sửa Hiến pháp về quyền sở hữu và đất đai?
Năm 1990, Liên Xô sửa Hiến pháp. Điều 10 cũ quy định quyền sở hữu Xã hội Chủ nghĩa vốn mang tính chính trị, được thay thế bằng quyền sở hữu pháp lý: Sở hữu công dân, sở hữu của doanh nghiệp, tổ chức, và sở hữu nhà nước, được nhà nước bảo đảm, tương tự điều 14 Hiến pháp CHLB Đức (xem bài Hiến định Quyền sở hữu đất đai ra sao, trên cơ sở nào ?). Bản thân sở hữu nhà nước được pháp lý hoá bằng Điều 13 mới, chia thành sở hữu các cấp chính quyền từ trung ương tới điạ phương. Để hình thành sở hữu doanh nghiệp, Điều 12 mới cho phép chuyển đổi từ sở hữu nhà nước, nghĩa là tư nhân hoá ngược với quá trình quốc hữu hoá và tập thể hoá thời khởi đầu chính quyền Xô Viết. Riêng đất đai vẫn giữ nguyên của toàn dân, nhưng cụ thể hơn trước, có cơ quan chịu trách nhiệm (chứ không phải cá nhân đại diện pháp lý, như trong nền kinh tế thị trường): Quyền định đoạt được giao cho cơ quan lập pháp tối cao Liên bang lúc đó (gồm 750 đại biểu quốc hội, 750 đại biểu cho các nước thành viên và 750 đại diện cho Đảng, Công đoàn và Đoàn thanh niên), quyền sử dụng được giao cho doanh nghiệp, tổ chức, cá nhân. Để có thể mua bán nó, điều 11 mới, xác lập quyền công dân sử dụng đất đai suốt đời và được thừa kế, nghĩa là chuyển một phần nội hàm khái niệm quyền định đoạt sang khái niệm quyền sử dụng, mâu thuẫn với 2 khái niệm đó vốn đã được định nghĩa chặt chẽ trong hệ thống khoa học pháp lý hiện có. Hệ lụy, khó tránh khỏi thực thi pháp luật trong thực tế và áp dụng luật trong xét xử không thể nhất quán, tùy thuộc nhận thức và lợi ích.

Với các điều khoản Hiến pháp thay đổi trên, Liên Xô hy vọng có thể phát triển nền kinh tế thị trường trong khuôn khổ mô hình quản lý kinh tế tập trung, để cứu vãn nền kinh tế đã đứng bên bờ vực phá sản với khủng hoảng thiếu trầm trọng toàn khối Xã hội Chủ nghĩa lúc đó.

So với Hiến pháp CHLB Đức hay Mỹ, cải cách Hiến pháp Liên Xô nói trên mới chỉ tạo dựng được 1 nửa nền tảng kinh tế thị trường, nhờ đó vượt qua được khủng hoảng thiếu, nhưng nhà nước vẫn giữ nguyên vai trò điều hành kinh tế theo kế hoạch, kiêm chủ đất, tạo nên mâu thuẫn bất khả kháng giữa mô hình quản lý kinh tế tập trung điều hành trực tiếp bởi nhà nước với các doanh nghiệp hoạt động kinh doanh chạy theo lợi nhuận nhưng không thể chế tài trách nhiệm sở hữu thích ứng. Nhiều học giả cho cải cách đó là nhảy 2 bước qua một cái hố, nếu sâu chắc chắn rớt không lên nổi. Năm 1991, Liên Xô sụp đổ, do vậy Hiến pháp Liên Xô sửa đổi 1990 chưa kịp chứng minh liệu cứu được bất ổn quyền sở hữu lẫn đất đai đã bùng phát dữ dội trong thời gian đó hay không.

Hiến pháp Nga 1993, đã bù đắp được tiếp một nửa nền tảng thiếu hụt trong Hiến pháp Liên xô 1990, khoản 2 của điều 8 và điều 9, điều 35, thừa nhận mọi hình thức sở hữu, cả đất đai, và nhà nước bảo đảm quyền đó. Điều 36 quy định quyền sở hữu tư nhân đất đai kèm theo trách nhiệm chủ sở hữu. Đất đai đi dần vào quỹ đaọ của nền kinh tế thị trường, lẽ dĩ nhiên không tránh khỏi nhiều vấn đề nảy sinh bất khả kháng của chính quá trình tư nhân hoá công sản.

Còn Đông Đức sát nhập vào Tây Đức tuân thủ Hiến pháp CHLB Đức, chấm dứt 40 năm nền kinh tế quản lý tập trung, không bị bất ổn đất đai tác động kéo dài như Liên Xô, Trung Quốc. Trong 5 năm, từ 1990-1994, các doanh nghiệp nhà nước Đông Đức, kèm tài sản lẫn đất đai nó sử dụng, hoặc được tư nhân hoá, hoặc được cổ phần hoá, hoặc được cơ cấu lại, hoặc đóng cửa, thông qua Cơ quan ủy thác tài sản Treuhandanstalt (THA) do chính phủ thành lập, nhưng hoàn toàn độc lập, thực hiện chức năng quy định chi tiết tại Luật Ủy thác, và Luật chuyển đổi doanh nghiệp nhà nước Đông Đức thành doanh nghiệp cổ phần, trách nhiệm hữu hạn… THA ra đời quản lý tổng số vốn chừng 600 tỷ DM, (tương đương 300 tỷ Euro hiện nay), của chừng 8000 doanh nghiệp với 4 triệu lao động, chưa kể 1,4 triệu hekta đất nông lâm nghiệp.

Cũng với cách của Liên Xô, Trung Quốc sửa đổi Hiến pháp khởi đầu còn sớm hơn từ những năm 1982 và sửa tiếp thêm 4 lượt vào năm1988, 1993, 1999 và 2004, để đạt tới đích hiện nay ít nhiều tương tự Liên Xô, thừa nhận các hình thức sở hữu; đất đai được quyền sử dụng kinh doanh lâu dài, được quyền thừa kế, nhưng vẫn trên “nền tảng sở hữu Xã hội Chủ nghĩa, do nhà nước điều hành“. Đất đai Trung Quốc hiện bất ổn và xung đột ngày một dữ dội, tới mức đã vượt ra khỏi phạm vi đất đai, dân chúng từ bỏ bộ máy chính quyền điạ phương cũ, bầu chủ tịch mới cho mình như ở Ô Khảm vừa qua. 

Hiến pháp Việt Nam năm 1992, nếu đối chiếu với Hiến pháp Liên Xô năm 1990, Trung Quốc năm 1982 sau sửa đổi, trên tinh thần cũng có thể coi như họ, tạo lập được một nửa tiền đề của nền kinh tế thị trường: Điều 15 thừa nhận sở hữu tư nhân và thành phần kinh tế đó như điều 10 của Liên Xô, điều 6 sửa đổi của Trung Quốc. Cũng tương tự như vậy, khi ở ta điều 17 quy định, đất đai… đều thuộc sở hữu toàn dân, điều 19 quy định kinh tế quốc doanh giữ vai trò chủ đạo, điều 18, tổ chức, cá nhân được quyền sử dụng đất ổn định lâu dài và chuyển nhượng nó. Nửa tiền đề còn lại của nền kinh tế thị trường tách nhà nước ra khỏi hoạt động kinh doanh, ra khỏi chủ sở hữu đất đai toàn dân, cũng tương tự như họ, không được đưa vào hiến pháp, vẫn giữ nguyên mô hình cơ bản của nền kinh tế quản lý tập trung. Hệ quả, mâu thuẫn bất khả kháng giữa mô hình quản lý kinh tế tập trung điều hành trực tiếp bởi nhà nước, với mục đích thực tế của nó chạy theo lợi nhuận không được chế tài trách nhiệm sở hữu thích ứng, đặc biệt là sở hữu đất đai, diễn ra ở Liên Xô, Trung Quốc, đang lặp lại với Hiến pháp nước ta năm 1992, chính là nguyên nhân của mọi nguyên nhân tạo nên bất ổn lẫn xung đột đất đai trầm trọng lâu nay, sẽ không bao giờ giải quyết nổi, nếu không bắt đầu từ Hiến pháp. Nhưng bắt đầu như thế nào?